Apr 9, 2020 No Comments 国土空间规划，这些词的含义要搞懂 ##一、规划和空间规划 ###（一）规划 一般说来，规划是对系统未来发展的一种谋划、安排、部署或展望。英文中的“规划”有两种表达：一是“Plan”；二是“Planning”。前者意指规划方案，含有谋划“结果”的意义；后者强调动作，具有谋划“过程”的意义。现代规划的概念起源于1948年美国数学家威纳（Nobert Wiener）确立和命名的控制论，它是对管理系统发展战略的总体谋划，是在众多的抉择中经过合理的评估和选择确定组合目标并提供解决方案的过程。以控制论为基础的现代规划，其重点不在于详细描述预期达到的最终状态，而是着重研究规划所要完成的目标，为实现目标可能采取的途径和政策措施，同时分析各种政策和措施可能造成的各种后果，并从中找出最满意的行动方案。 对于规划的概念理解，至今并未完全达成共识。对若干不同规划的定义进行分析，有助于进一步理解规划的内涵和意义： ①Kent指出规划是“阐明未来希望达到的物质环境开发的主要政策的、有法律意义的官方文件”（梁鹤年，2003）。 ②P.Hall认为“规划作为一项普遍活动是指编制一个有条理的行动顺序，使预定目标得以实现”（Hall，1975）。 ③Parker等认为规划涉及一个过程、行为或结果，它是一种空间的或地理上的构成元素的关系，在此关系中，那个普通目标就是为一个活动（土地利用）的空间结构做出准备（Parker et al.，2012）。 ④美国规划行业协会（APA）认为规划就是试图通过为现在和将来创造更加方便、公平、健康、有效，以及更具吸引力的场所来改进人们的生活福利和社区质量。 ⑤英国皇家规划学会（RTPI）则认为规划涉及同时发生的一对活动———管理互相矛盾的空间使用用途，以及营造具有价值和个性的空间场所。这些活动关注社会、经济和环境变化的空间区位和质量。 ⑥孙施文将规划概括为“是为实现一定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程”（孙施文，1997）； ⑦王万茂则提出“规划应理解为给出行动的过程，是向人们提出的实现未来目标所采取的行动过程与途径”（王万茂，1995）。 从以上列举可以看出，除了Kent从工作文件和成果的角度来定义规划之外，其他学者都基本达成了一种共识：规划是一种动态“过程”，而非单纯静态的结果。或者说规划更多的是一种“时期行为”，而非“时点行为”。只不过，一些学者认为规划的过程只是一种单纯的决策过程，而不包含实施过程。即，规划是为了达成某种目标，通过一系列的决策和选择，来获取未来行动方案的过程。如果将规划作为一种“过程”，其范围就不仅包括决策过程，更涵盖了政策实施的阶段，具有控制未来行动的内在特性，它不仅停留在选择实现目标的途径，更是实现目标的行动方式。 综上可见，规划是决策过程和行动实施过程的统一体，为了达到特定的规划目标，不仅要预先决定、安排相应的手段和途径，还要考虑如何对这些手段和途径进行具体的应用。从这一角度看，规划是为了实现社会整体利益和公共利益，实现决策者所确定的社会、经济、环境、资源方面的长远目标，做出理性选择、提供未来系统发展战略并借助合法权威对系统行为及其变化不断进行动态调节和控制的过程。其本质突出表现在以下四个方面： 1）对管理目标的贡献性。在积分决策学中，规划亦成为管理目标。各种规划的目的，在于解决系统所面临的问题，包括过去、现在和将来可能面临的问题并实现系统所确立的目标。它作为一项普遍性的活动，是为解决问题或达成一定目标而制定未来行动纲领并不断付诸实施的行为。 2）对社会发展的公共性。无论是市场主导经济或政府主导经济的国家，都会通过编制规划来保障公共利益和社会整体利益，改善生态环境和社会环境，促进社会经济的发展和区域之间的均衡，具有显著的公共性。 3）对未来状态的前瞻性。规划是对未来发展状态的一种谋划，促成一系列现在的情境抵达未来的一系列情境。从根本上说，规划是对未来行为的有意识表达，是对未来发展的一种预判和前瞻，其最基本的特点是未来的导向性。 4）对系统组织的有效性。面对现代复杂多变的社会经济系统，尤其是市场、资源、技术和政治等方面都进入全球化的时代，如果缺乏周密科学的规划，就不能采取有效的组织行动，系统活动就没有标准，集体行动就失去方向。按照现代耗散结构理论和自组织系统学说，规划能使系统从无序到有序，对系统发展具有普遍的有效性，能使系统效果总体最佳。 在最宽泛的意义上，每个人或组织都在从事一定形式的规划活动。所谓人无远虑，必有近忧，即说明每个人或组织都在从事规划。作为“规划”，有国土规划、城市规划、土地规划、生态规划、景观规划、公司规划、财政规划、军事规划、教育规划、国民经济和社会发展规划等。但无论何种规划，其目的都是为了确保未来的发展能力，塑造优于现在的未来，是一种人类活动的组织哲学。 ###（二）空间规划 按照规划是否主要以空间为对象，可将规划分为空间规划和非空间规划两大类型： 1）空间规划。空间是一种地域实体性存在，物理地理空间的尺度性和区位性，是其最基本的属性。所有以地域实体作为主要研究对象的规划，通常称为空间规划。它是对空间合理保护、开发、利用、修复和治理的规划，其核心是建立各种空间保护开发之间的关系，包括空间数量、质量、结构、强度及其变化之间的关系。空间规划不只是控制性的规划，而是为了满足未来发展的需要。空间关系本身也构成发展的内容，其目的是为了区域和社会整体更好地发展。如城市规划、土地规划、景观规划、国土规划等，都属于空间规划的范畴。在空间规划体系中，国土空间规划是最高层级的空间规划，它是国家和地方空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。空间规划应当超越传统的土地规划或城市规划，是基于一系列更为广泛的需求来制定的，如乡村经济、城市发展、住房需求、能源政策、医疗和教育设施均等化、农业生产、生态保护、环境治理、文化复兴、交通组织等。它需要应用更广泛的专业技巧来整合这些需要，并以一种整体性和系统性的方式理解空间结构和布局。 2）非空间规划。不是以物理地理空间的地域实体作为主要研究对象的规划，通常称为非空间规划。如财政规划、教育规划、科技规划、公司规划、经济发展规划、社会发展规划等，都属于非空间规划。非空间规划并不意味着一点都不涉及空间问题，只是规划的目的主要不是解决空间结构调整和空间布局优化等空间问题。例如经济社会发展规划，主要是解决经济、社会、政治、财政、文化、法制、科技、环境乃至外交等领域的发展问题。但由于人类的经济社会活动总是在特定的地域和空间进行的，多少也会有空间规划的属性，有空间规划属性并不等于就是空间规划。就像人具有鸡的某些属性，如都有两条腿等，但不能人就是鸡一样。在非空间规划体系中，国民经济和社会发展规划是最高层级的规划。 理论上，空间规划大多是长期规划，因为空间规划的核心是土地利用和设施建设及其相互匹配，无论是土地利用或设施建设的布局结构和形态，都是经过历史的长期发展所形成的，通过规划来改变空间布局结构和形态并非一朝一夕之功，需要一个相当长的时间。 例如大型的开发区建设、高速公路建设、水库建设，都需要5~10年甚至更长，一旦落地就需要保持很长时间的稳定，不能随意改变。而非空间规划更多是短期规划，因为经济社会的发展日新月异，市场的不确定性导致规划很难预测更长远的变化，因而无法做出长远规划。空间规划和非空间规划应该相互协调和衔接，但如果矛盾无法达成一致，非空间的短期规划应该服从和服务于空间的长远规划，或者说短期规划应该在长远规划的约束下进行，而不是相反。 ##二、国土和国土空间 ###（一）国土 国土是指一个主权国家管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括领土、领空、领海和根据《国际海洋法公约》规定的专属经济区海域的总称（吴次芳等，2011）。它包括一个国家的陆地、河流、湖泊、内海、领海、岛屿、大陆架，以及这些地区的地下部分和上空。任何国家管辖的地域空间，都是由土地、水、大气、生物、矿产等自然要素和人口、建筑物、工程设施、经济及文化基础等人为要素构成。从国土与人的关系来看，国土既是资源，又是环境。国土是一个国家和人民生活的场所和生产基地，也是这个国家人民赖以生存与发展的物质基础。关于领土、领海、领空和专属经济区的定义，目前人们多做以下理解： 1）领土。一般指一个国家位于其国界范围内的空间。国家对其领土有绝对的管辖权，是这个国家主权的重要组成部分。 2）领海。指沿海国家自行确定的与其海岸或内水相邻接的一定范围的海域及其海底地下层。国际上至今对领海的宽度无统一规定，但大多数国家都同意领海的宽度为12海里。领海以内的大陆架上的资源亦属于同一个国家。 3）领空。指一个国家的陆地、河流、湖泊以及领海范围内全部地面以上的大气空间。领空的垂直高度应该是多少，目前国际上尚无统一的规定。 4）专属经济区。是指在领海以外并邻接领海，具有特定法律制定的区域，其宽度自领海基线量起不超过200海里。在该区域内，沿海国家享有以勘探和开发、养护和管理自然资源为目的的主权权力，以及对于人工岛屿、设施和结构的建设和使用、海洋科学研究、海洋环境保护和保全的管辖权。其他国家则享有航行、飞越、铺设海底电缆和管道的自由。无论从地理位置或法律性质上说，专属经济区都是介于领海和公海之间的第三种海域。自1982年《国际海洋法公约》通过以后，200海里专属经济区已为国际社会普遍承认。 与国土相近的词有：区域、地区和地域等，它们都是表示空间的概念，都指地球表面的一个范围。一般情况下，这些表示空间的概念并没有泾渭分明的区分，但在习惯上有以下不同指向： ①区域是泛指，如长江三角洲区域，范围可以是动态调整的。根据国务院2010年批准的《长江三角洲地区区域规划》，长江三角洲区域包括上海市、江苏省和浙江省，区域面积21.07万平方千米；根据国务院2016年批准的《长江三角洲城市群发展规划》，长江三角洲区域包括上海市、江苏省、浙江省和安徽省的26个城市，国土面积21.17万平方千米。 ②地区是特指，如东北地区，范围是辽宁省、吉林省、黑龙江省、内蒙古自治区东部5盟市（呼伦贝尔市、通辽市、赤峰市、兴安盟、锡林郭勒盟），指向比较明确。 ③地域更强调地方性和景观性，更多偏向功能性，也就是更多的指向具有一定优势、特色和功能的空间。而国土，则含有更多的主权管辖之义。 ###（二）国土资源 国土资源是指一个国家管辖范围内的全部资源，有广义和狭义之分。广义的国土资源包括一国主权管辖范围内的全部自然资源、全部社会资源、全部经济资源、全部文化资源和全部信息资源；狭义的国土资源通常指一国主权管理范围内的全部自然资源。“国土资源”一词在世界上只有少数国家（如日本等）和地区（如中国台湾等）使用，大多数国家使用“自然资源”的概念，加拿大称管理自然资源的部门为自然资源部。 国土资源与自然资源两个概念，在外延和内涵上都有一定的区别。外延上的区别不仅表现在范围上，还表现在数量和类型上。自然资源的含义，通常不受国界、洲界、星球界的限制。而每个国家的国土资源，其绝对量和相对量（人均占有量）却都是有限的，而且还是各不相同的。一个国家无论其疆土有多大，其主权管辖范围内的自然资源种类，尤其是亚种，不可能囊括自然资源的全部种类和亚种，一些内陆国家甚至缺少海洋资源这种大类自然资源。两个概念在内涵上的差别主要在于国土资源概念增加了“主权管辖范围”的内容。但在行政的实践中，一个国家的自然资源管理部门，只能管理本国的自然资源，也就是狭义的国土资源，二者并无本质上的区别。 ###（三）国土空间 国土空间是一个复杂的地理社会空间，包括土地资源、水资源、矿产资源、海洋资源、生态资源、社会经济资源等不同客体，涉及国土自然环境、社会经济环境和心理文化环境，它包含以下四个基本层次： 1）物理地理空间。一种客观存在的、真实的和可触摸的空间。物质属性是物理地理空间的本质属性，也是空间存在性、伸张性、广延性的本原。自然规律，包括生态规律，决定物理地理空间的结构功能和演变。 2）社会经济空间。人类各种社会活动、生产活动和经济活动所形成的空间形态，是人类社会经济活动的结果和总和，人类行为是社会经济空间的本质属性，也决定社会经济空间的结构功能和变迁。 3）心理文化空间。社会变迁和人口流动、阶层结构重组和职业迁移、传统主流文化与多种亚文化的碰撞、多元价值之间的冲突等都会带来心理震动和文化不适，直接影响国土空间的变迁并成为内生变量，意识形态是心理文化空间的本质属性。 4）网络数据空间。当代网络和大数据正在从根本上将传统的“地方空间”改变成一个全新的“流动空间”，国土空间事实上已经演化成了一个虚拟与实体的结合———“流动空间”与“地方空间”混合的“融合空间”。信息是网络数据空间的本质属性。 上述四大空间的相互作用，直接影响或决定了国土空间的适宜性、资源承载力、环境容许力、生态系统服务力、开发潜力、利用效率和可持续能力。 在政府部门，国土空间已经形成了特定的分类系统。例如，按照《全国主体功能区规划》，国土空间可分为以下四种类型： 1）城市空间。主要分为城市建设空间和工矿建设空间。城市建设空间包括城市和建制镇居民点空间；工矿建设空间是指城镇居民点以外的独立工矿空间。《全国主体功能区规划》的城市空间、《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》的城镇工矿用地，到2020年规划的规模目标值都为10.65万平方千米。 2）农业空间。主要分为农业生产空间和农村生活空间。农业生产空间包括耕地、改良草地、人工草地、园地、其他农用地（包括农业设施和农村道路）空间；农村生活空间即农村居民点空间。 3）生态空间。主要分为绿色生态空间和其他生态空间。绿色生态空间包括天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面；其他生态空间包括荒草地、沙地、盐碱地、高原荒漠等。 4）其他空间。指除以上三类空间以外的其他国土空间，包括交通设施空间、水利设施空间、特殊用地空间等。 以上国土空间的分法，在实践中有一定的操作性，但在科学意义上是不够充分的。其中，城市空间是一种聚落形态，农业空间是一种产业形态，生态空间是一种功能形态，三者不在同一个逻辑层面上，违背了分类的基本准则，有待进一步深入研究。 此外，政府部门还有多种与国土空间直接关联的特定空间类型称谓，边界并不清晰，在实践中应当予以充分认识。如在《自然生态空间用途管制办法（试行）》中，自然生态空间是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。但在《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中，有一个生态空间的概念，但与上述的自然生态空间概念并无差异，也是包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。 最后更新于 2020-04-09 11:06:46 并被添加「」标签，已有 3111 位童鞋阅读过。 本站使用「署名 4.0 国际」创作共享协议，可自由转载、引用，但需署名作者且注明文章出处
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